19:30
În data de 22 octombrie Guvernul a transmis președintelui Camerei Deputaților, Sorin Grindeanu, că legea 219/2025 este neconstituțională, ba mai mult, intră în contradicție cu jurisprudența Curții Constituționale (după cum se va vedea mai jos). Cu siguranță aceleași argumente au fost transmise și președintelui Nicușor Dan, pentru a nu promulga această lege neconstituțională. Iată întocmai câteva din multele argumente transmise de Guvern președintelui Camerei Deputaților:
„…Arătăm că soluția juridică în vigoare nu prevede instituirea unui drept de folosință gratuită către autoritățile administrației
publice locale deliberative (consilii locale sau judeţene) sau executive (primari sau
preşedintele consiliului judeţean). Aceeaşi soluţie improprie este reluată şi în cuprinsul pct. 4
din proiectului de lege. 2. Inițiatorii propun introducerea sintagmei ,,plajă publică" definită ca
"sectorul/subsectorul de plajă destinat accesului liber şi gratuit al populației, atribuit în
folosință gratuită autorităților administrației publice locale din localitățile riverone Mării Negre,
la solicitarea acestora." În opinia noastră, toate plajele turistice sunt publice, indiferent cine
le amenajează. A menţine soluția propusă înseamnă că, indirect, reglementăm accepțiunea
că plajele turistice (bunuri proprietate publică a statului) amenajate de operatori privaţi sunt
plaje private, iar doar 20% din suprafața acestora sunt plaje publice. Or, aşa cum am
precizat anterior, pe lângă obligația legală a operatorilor economici de a permite accesul
liber pe plajă şi libera circulație a persoanelor în spațiul plajei [obligaţie prevăzută de art. 5
lit. h) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 19/2006], titularul dreptului de administrare
poate stabili în cuprinsul contractelor de închiriere şi alte condiții care să potențeze
caracterul de plajă turistică publică. 3. Plaja litoralului românesc reprezintă domeniu public al
statului de interes naţional, aflat în administrarea Administrației Naționale„Apele Române"
prin Administraţia Bazinală de Apă Dobrogea Litoral (ABADL) şi face parte din Bazinul
Hidrografic Dobrogea Litoral. Conform prevederilor art. 136 alin. (2) din Constituția României
,,proprietatea publică este garantată şi ocrotită prin lege şi aparţine statului sau unităților
administrativ-teritoriale." Potrivit art. 136 alin (4) din Constituție, bunurile proprietate publică
sunt inalienabile. In condițiile legii organice, ele pot fi date în administrare regiilor autonome
ori instituțiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în
folosinţă gratuită instituțiilor de utilitate publică. Art. 874 din noul Cod civil, Legea nr.
287/2009 constituie 3 o concretizare a acestui text, prin reglementarea unuia dintre drepturile reale enumerate în art. 551 din noul Cod civil, anume dreptul de folosinţă gratuită. El constituie, de asemenea, o aplicaţie a dispoziției cu caracter general cuprinsă în art. 861 alin. (3) din noul Cod civil, potrivit căreia, în condițiile legii, bunurile proprietate publică pot fi date în administrare sau în folosință şi pot fi concesionate ori închiriate. De aceea, dreptul de folosinţă cu titlu gratuit reglementat de art. 874 din noul Cod civil trebuie înțeles în cadrul întregului sistem de drepturi constituite corespunzător proprietăţii publice. Astfel, potrivit art. 866 din noul Cod civil, corespunzător proprietății publice se pot constitui următoarele drepturi reale:
a) dreptul de administrare, ai cărui titulari sunt regiile autonome sau, după caz,
autorităţile administrației publice centrale şi alte instituții publice de interes naţional, județean
ori local; b) dreptul de concesiune, putând avea drept titular orice persoană fizică sau
juridică (atât de drept public, cât şi de drept privat) şi c) dreptul de folosinţă cu titlu gratuit,
având drept titulari instituțiile de utilitate publică. Sfera titularilor dreptului de folosinţă gratuită
apare astfel restrânsă la categoria instituțiile de utilitate publică, anume fundaţiile şi
asociațiile. Acestea sunt singurele persoane juridice cu privire la care se utilizează conceptul
de,,utilitate publică". Vocația de a dobândi dreptul de folosință gratuită depinde, aşadar, de
recunoaşterea caracterului de utilitate publică. Prin urmare, dreptul de folosinţă gratuită are
caracter intuitu personae, deoarece se constituie în considerarea calității titularului de
„instituție de utilitate publică". Față de dispozițiile art. 874 alin. (1) din Codul civil, sfera
titularilor dreptului de folosinţă gratuită este restrânsă la categoria persoanelor juridice de
drept privat, legiuitorul având în vedere exclusiv persoanele juridice cu scop nelucrativ,
anume fundaţiile şi asociaţiile. În acest context, 20% din suprafața plajelor ar putea fi dată în
folosință gratuită autorităților administrației publice locale doar dacă acestea ar fi declarate
instituții de utilitate publică. Recunoaşterea unei organizații ca fiind de utilitate publică este
reglementată prin Ordonanța Guvernului nr. 26/2000 cи privire la asociații şi fundații, cu
modificările și completările ulterioare, iar recunoaşterea unei asociații sau fundații ca fiind de
utilitate publică se realizează printr-o hotărâre a Guvernului. De asemenea, conform
prevederilor art. 5 lit. h) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 19/2006 privind utilizarea
plajei Mării Negre şi controlul activităților desfăşurate pe plajă, utilizatorii de plajă au obligația
să permită accesul liber pe plajă şi libera circulaţie a persoanelor în spaţiul plajei. Potrivit
dispozitiilor art. 18 şi art. 19 din anexa la Ordinul ministrului dezvoltării regionale şi turismului
nr. 1204/2010 sunt prevăzute următoarele: ,,Articolul 18 Suprafața sectorului/subsectorului
de plajă folosită pentru închiriereа şezlongurilor şi umbrelelor în suport fix vor fi de maximum
70% din suprafața totală închiriată, diferența reprezentând-o zona destinată plajei pe nisip.
La dimensionare nu se vor lua în calcul spațiile destinate amplasării altor dotări de pe plajă.
Articolul 19 Zona destinată plajei pe nisip va fi stabilită în aşa fel încât să nu se suprapună
cu zona destinată amplasării şezlongurilor și va fi încadrată astfel: o latură va reprezenta
limita dinspre uscat a plajei, o latură va reprezenta limita dinspre apă a plajei, iar celelalte
două laturi vor fi reprezentate de linii imaginare perpendiculare pe limita dinspre apă."
Procedura de închiriere a plajei Mării Negre este reglementată de dispozițiile Ordonanţei de
urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul Administrativ, dispozițiile Hotărârii
Guvernului nr. 183/2020 privind aprobarea închirierii unor bunuri imobile proprietate publică
a statului, aflate în administrarea Administrației Naționale "Apele Române", precum şi de
cele ale Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 19/2006 privind utilizarea plajei Mării Negre
și controlul activităților desfăşurate pe plajă. Dispozițiile art. 2 alin. (1) din Ordonanța de
urgență a Guvernului nr. 19/2006, care permit autorităţilor administrației publice locale să
acceadă la calitatea de utilizator de plajă, nu stabilesc excepții şi nicio derogare de la
dispozițiile art. 333 alin. 5 din Codul administrativ, conform căruia închirierea plajei Mării
Negre, bun proprietate publică a statului, se face pe bază de licitație publică. Pe de altă
parte, deşi inițiativa legislativă în discuție are ca scop exceptarea de la prevederile legale
menționate, nu precizează în mod expres ce norme vor fi exceptate. "Art. 136 – (3) Bogățiile
de interes public ale subsolului, spațiul aerian, apele cu potențial energetic valorificabil, de
interes național, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice și ale
platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite de legea organică, fac obiectul exclusiv
al proprietății publice. (4) Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condițiile legii
organice, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituțiilor publice sau pot fi
concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosință gratuită instituțiilor de
utilitate publică." 5 De asemenea, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, în
Anexele nr. 2-4, cuprinde liste separate de bunuri care fac parte din domeniul public al
statului, din domeniul public județean şi din domeniul public local. Faleza şi plaja mării se
regăsesc evidențiate în Anexa nr. 2 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019,
"Lista cuprizând unele bunuri care aparțin domeniului public al statului." În contextul celor
învederate mai sus, apreciem ca ar fi fost necesară reconsiderarea măsurii ce vizează
atribuirea în folosință gratuită autorităților administraţiei publice locale din localităţile riverane
Mării Negre a unei cote de până la 20% din suprafața plajelor utilizate în scop turistic – textul
propus pentru art. 2 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 19/2006, din
perspectiva concordanţei măsurii cu actualul cadru constituțional şi cu modalitățile de
exercitare a dreptului de proprietate publică – capitolul III din cuprinsul Ordonanței de
urgență a Guvernului nr. 57/2019, inclusiv din perspectiva necesității garantării şi ocrotirii
dreptului de proprietate publică – art. 136 alin. (2) din Constituție. Totodată, trebuie semnalat
faptul că instituirea unui drept de folosință gratuită implică din partea entităților care exercită
dreptul de proprietate publică verificarea modului în care sunt respectate condițiile de
folosinţă stabilite prin actul de dare în folosinţă gratuită şi prin lege – a se vedea, în acest
sens, art. 350 alin. (1) din Codul administrativ. Or, în aceste condiții, în ipoteza instituirii unui
drept de folosință gratuită asupra plajelor, bunuri proprietate publică a statului, în favoarea
autorităţilor administrației publice locale, este necesar să se ţină cont de cele statuate de
Curtea Constituțională în jurisprudența sa¹, potrivit cărora: „raporturile dintre autoritățile
administrației publice centrale şi autoritățile administrației publice locale nu sunt raporturi de
subordonare, ci de colaborare, în virtutea principiului autonomiei locale" În ceea ce priveşte
articolele care prevedeau constituirea unui drept de administrare pentru autoritățile
administrației publice locale, ale unităților administrativ-teritoriale pe a căror rază teritorială
se află anumite plaje din județul Constanța, analizând aceste prevederi legale, Curtea
Constituțională a observat faptul că statul păstrează dreptul de proprietate publică şi conferă
administrarea unei autorități a administrației publice locale, măsură legislativă care nu este
compatibilă cu regimul juridic al dreptului real de administrare, corespunzător dreptului de
proprietate publică, care presupune ' Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014 a Curții
Constituționale asupra obiecției de neconstituționalitate a Legii privind stabilirea unor măsuri
de descentralizare a unor competențe exercitate de unele ministere şi organe de specialitate
ale administrației publice centrale, precum și a unor măsuri de reformă privind administrația
publică 6 constituirea acestuia prin acte juridice de drept administrativ, în cadrul unor
raporturi de subordonare. Însă, din moment ce nu există raporturi de subordonare între
Guvern, în calitate de administrator general al bunurilor aparținând domeniului public al
statului, pe de o parte, şi un consiliul local, pe de altă parte, Curtea reține că imposibilitatea
juridică de constituire a dreptului real de administrare indică faptul că intenția de
reglementare vizează transmiterea dreptului de proprietate. În concluzie, autoritățile
administrației publice locale pot să obțină un drept asupra plajelor doar prin închiriere sau
prin concesiune. Chiar şi în măsura în care s-ar aprecia că autorităţile administrației publice locale pot avea calitatea de titulari ai dreptului la folosință gratuită, concretizarea demersului
legislativ în discuţie ar presupune încetarea dreptului de administrare al Administrației
Naționale,,Apele Române", deoarece aceste drepturi nu pot coexista. Încetarea dreptului de
administrare al Administrației Naționale „Apele Române" asupra plajei Mării Negre va avea
ca şi consecință imposibilitatea derulării/finalizării proiectelor de interes național, finanţate
din fonduri europene şi având ca obiect reducerea eroziunii costiere. Definirea autorităților
publice locale este făcută în art. 121 din Constituția României şi nu este menţionată calitatea
de instituţie de utilitate publică, în consecință nu poate primi plajă în folosinţă gratuită. 4.
Orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiții calitative², printre acestea
numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de precis
şi clar pentru a putea fi aplicat; astfel, formularea cu o precizie suficientă a actului normativ
permite persoanelor interesate care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist – să
prevadă într-o măsură rezonabilă, în circumstanțele speței, consecinţele care pot rezulta
dintr-un act determinat. De asemenea, conform dispozițiilor art. 8 alin. (4) teza întâi din
Legea nr. 24/20003,,„textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent şi inteligibil, fără
dificultăți sintactice şi pasaje obscure sau echivoce", iar, potrivit art. 36 alin. (1) din aceeaşi
lege, ,„actele normative trebuie redactate într-un limbaj și stil juridic specific normativ, concis,
sobru, clar şi precis, care să excludă orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor
gramaticale şi de ortografie". Amintim că, prin lipsa de claritate şi precizie normelor
preconizate, care ar genera confuzii în interpretarea/aplicarea acestora, se pot crea şi
premisele unor vicii de neconstituţionalitate prin a 2 A se vedea Decizia Curtii Constitutionale
nr. 1/2012 publicata in 23 ianuarie 2012. 3privind normele de tehnică legislativă pentru
elaborarea actelor normative, republicată 7 raportare la principiul constituțional al legalității
(art.1 alin. (5) din Constituție). În contextul celor relatate mai sus, prin raportare la soluțiile
preconizate în cuprinsul propunerii legislative, semnalăm următoarele aspecte: • Textul
propus pentru art. 2 alin. (2) face referire generic la noțiunea de ,„titular al dreptului de
proprietate a plajelor" ce urmează a atribui în folosință gratuită autorităților administraţiei
publice locale o cotă de până la 20% din suprafața plajelor utilizate în scop turistic, sintagma
fiind de natură a genera confuzii în aplicare. Or, după cum rezultă din cuprinsul art. 136 alin.
(3) din Constituție, "Bogățiile de interes public ale subsolului, spațiul aerian, apele cu
potențial energetic valorificabil, de interes național, plajele, marea teritorială, resursele
naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite de
legea organică, fac obiectul exclusiv al proprietății publice". În acest sens, în cuprinsul
anexei nr. 2 pct. 3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 – Codul administrativ,
faleza şi plaja mării sunt prevăzute în lista bunurilor care aparțin domeniului public al statului,
iar în cuprinsul anexei nr. 4 pct. 3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019,
plajele care nu sunt declarate de interes public naţional sau judeţean sunt cuprinse în lista
bunurilor care aparţin domeniului public al comunei, al oraşului sau al municipiului. De
asemenea, după cum rezultă din cuprinsul art. 3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.
107/2002, plaja mării este administrată de către Administrația Naţională "Apele Române",
instituție publică de interes naţional, cu personalitate juridică. • Nu este clară intenția de
reglementare din cuprinsul textului propus la art. 2 alin. (22) din Ordonanța de urgență a
Guvernului nr. 19/2006, din perspectiva utilizării sintagmei „punerea în aplicare a
prevederilor alin. (2) se va face prin Hotărâre a Guvernului". Facem precizarea, cu această
ocazie, că dreptul de folosință gratuită asupra bunurilor proprietate publică a statului/
unităţilor administrativ-teritoriale se constituie, în mod evident, prin hotărâre a Guvernului
sau a consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a
consiliului local al comunei, al oraşului sau al municipiului, în condițiile art. 349-353 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019. • Raportat la dispozițiile art. 36 alin. (1) din
Legea nr. 24/2000, în cuprinsul textului propus pentru art. 4 alin. (1) din Ordonanța de
urgență a Guvernului nr. 19/2006, apreciem ca fiind deficitar utilizată sintagma: ,„suprafețe
de plajă turistică cu titulatura de plajă publică". 8 • În măsura în care, la data intrării în
vigoare a prezentului proiect de lege sunt afectate raporturi sau situații juridice născute sub
vechea reglementare, dar care nu şi-au produs în întregime efectele până la data intrării în
vigoare a noii reglementări⁴, ar fi fost necesară reglementarea unor soluții pentru aceste
situații sub forma unor dispoziții tranzitorii – a se vedea, în acest sens, art. 26 şi art. 54 din
Legea nr. 24/2000. 5. Apreciem că propunerea de atribuire cu drept de folosință gratuită
autorităţilor administrației publice locale a unei cote de până la 20% din suprafața plajelor
utilizate în scop turistic care sunt situate pe raza lor administrativ-teritorială, cu destinația de
plajă publică, generează un impact negativ asupra veniturilor din închiriere cuvenite
bugetului de stat. Legislaţia în vigoare condiţionează promovarea şi aprobarea de noi măsuri
de realizarea, în prealabil, de către inițiatorii proiectelor de politici publice/propuneri
legislative a unor analize de impact, prin care să fie identificate în concret modalitățile de
compensare a impactului financiar negativ, prin majorarea altor venituri bugetare. Apreciem
că aplicarea prevederilor inițiativei legislative ar putea conduce la un impact negativ asupra
bugetului consolidat. În acest context, menționăm că Guvernul are obligația de a conduce
politica fiscal-bugetară în mod prudent pentru a gestiona resursele, obligațiile bugetare şi
riscurile fiscale, iar adoptarea inițiativei legislative ar influența negativ ținta de deficit bugetar,
stabilitatea macroeconomică şi ratingul de țară în relația cu organismele financiare
internaționale. Având în vedere constrângerile bugetare actuale, precizăm că inițiativa
legislativă nu răspunde obiectivelor de politică fiscală. 6. Referitor la conţinutul Expunerii de
motive, arătăm că, potrivit dispozițiilor art. 6 alin. (1) şi ale art. 31 alin. (1),, instrumentul de
prezentare şi motivare trebuie să includă cerințele care reclamă intervenția normativă, cu
referire la insuficiențele şi neconcordanțele reglementărilor în vigoare, impactul
socioeconomic, impactul asupra sistemului juridic, consultările derulate în vederea elaborării
proiectului de act normativ, organizațiile şi specialiştii consultați, precum și activitățile de
informare publică". Din analiza instrumentului de motivare, se observă lipsa elementelor
concrete care să motiveze în mod obiectiv justificarea soluțiilor legislative preconizate.
Inițiatorii nu au prezentat în Expunerea de motive a propunerii 4Avem în vedere inclusiv
eventuale situații juridice în curs de desfăşurare care au luat naştere în baza actelor
normative care se preconizează a fi abrogate/modificate/completate şi care nu şi au produs
în întregime efecte juridice la data intrării în vigoare a noii reglementări. 9 legislative niciun
argument de natură să releve deficiența sau insuficiența actualului cadru normativ incident
cu privire la materia de referință. Totodată, inițiatorii proiectului de lege ar fi trebuit să aibă în
vedere reglementarea unor soluții normative care să asigure valorificarea în bune condiții a
resurselor statului, bunuri proprietate publică. Prin urmare, apreciem că s-ar fi impus
realizarea unui studiu de impact referitor la necesitatea reglementării acestor soluții, inclusiv
din perspectiva valorificării în bune condiții a bunurilor proprietate publică a statului. 7.
Semnalăm că asupra Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 19/2006 privind utilizarea
plajei Mării Negre şi controlul activităților desfăşurate pe plajă sunt înregistrate în dezbatere
parlamentară mai multe iniţiative legislative, respectiv la Camera Deputaților sunt
înregistrate pentru dezbatere Plx. 497/2021 (L357/2021) şi Plx. 672/2022 (L566/2022), iar la
Senat L151/2025 (Вp. 127/2025). III.”
În concluzie, premierul Ilie Bolojan semnează rezoluția aceasta:
„Având în vedere considerentele menționate, Guvernul nu susține adoptarea acestei inițiative legislative.”
Punctul acesta de vedere, semnat de premier, avizat de juriștii Guvernului, a fost trimis desigur și Administrației Prezidențiale. Președintele țării, Avocatul Poporului și cei doi președinți ai Camerelor Parlamentului pot trimite la Curtea Constituțională această lege, pe motive ce deja au fost elucidate de CCR. Deci ar fi o formalitate să nu treacă de CCR. Și dacă nu va ajunge la CCR, acest punct de vedere poate fi folosit ulterior de oricine ESTE AFECTAT DE LEGEA 219/2025. În orice proces civil ce are legătură cu legea aceasta și peste 5 ani poate fi cerut control de neconstituționalitate. Dar ar fi grav ca legea să producă efecte. Unul dintre efecte, așa cum chiar Guvernul a menționat în punctul de vedere, este faptul că se reduce bugetul țării prin legea aceasta. Dacă vor fi concediați oameni de la Apele Române, ca urmare a lipsei de fonduri, aceștia pot să se întoarcă împotriva statului, pe motiv că legea neconstituțională i-a prejudiciat, fie și indirect.
Alexandru Căutiș
https://www.cdep.ro/proiecte/2025/200/10/9/pvg219_2025.pdf
